Seit 2018 hat er als Spitzenbeamter im BMAS die Federführung über die Rente insgesamt und damit auch über die bAV. Stand heute geht der Mathematiker und promovierte Volkswirt Anfang April in den Ruhestand – in auch rentenpolitisch bewegten Zeiten. Grund genug für ein Gespräch mit Staatssekretär Rolf Schmachtenberg, das P●I-Autor Detlef Pohl mit ihm im Ministerium in der Berliner Wilhelmstraße geführt hat: über die Altersvorsorge im Allgemeinen und die bAV im Besonderen, über Obligatorium oder nicht, über das, was er sich bei schwarz-rot vorstellen könnte, über den richtigen Weg in Brüssel, über das, wovon er gar nichts hält und mehr …
Rolf Schmachtenberg, als Staatssekretär waren Sie sieben Jahre im Bundesarbeitsministerium an wichtiger Stelle für die Altersvorsorgepolitik in der Republik verantwortlich. Eine spannende Zeit?
Langweilig waren die letzten sieben Jahre jedenfalls nicht. Die „Rente“ steht immer im Zentrum der politischen Auseinandersetzung, und das Thema betrifft ja auch praktisch jede und jeden. Es geht immerhin um eines der zentralen Versprechen unseres Sozialstaates: dass die Menschen im Alter, aber auch wenn sie aus gesundheitlichen Gründen schon vorher nicht mehr arbeiten können, ein auskömmliches Einkommen haben. Daneben geht es im Falle des Todes um die Absicherung ihrer Hinterbliebenen.
Sind Sie im Rückblick zufrieden mit dem Erreichten?
Wir haben wichtige Verbesserungen umgesetzt, und das war notwendig. Ich denke, man kann nicht ernsthaft darüber streiten, dass die gesetzliche Rente keineswegs ein üppiges Alterseinkommen generiert. Die Rentenhöhe nach 45 Beitragsjahren und durchschnittlichem Einkommen liegt derzeit bei 1.769,40 Euro brutto, also vor Steuern, und die Kranken- und Pflegeversicherung geht auch noch ab.
Welche Verbesserungen meinen Sie genau?
Zwei Vorhaben möchte ich herausstellen. Die Einführung der Grundrente 2021 und die Verbesserungen im Bestand der Erwerbsminderungsrenten 2024. Beide Projekte hatten und haben den Hintergrund, dass wir Menschen, die lange gearbeitet, aber wenig verdient haben bzw. die erwerbsgemindert sind, besser absichern wollen. Das berührt nicht nur die Legitimation des staatlichen Rentensystems im Kern, sondern ist schlichtweg auch eine Frage der Gerechtigkeit und wie wir in dieser Gesellschaft miteinander umgehen, also wie wir zusammenleben wollen. Darüber hinaus haben wir nach langem Vorlauf die Digitale Rentenübersicht eingeführt.
„Das vorzeitige Ende der Ampel hat leider weitere Vorhaben verhindert, die bereits weit fortgeschritten waren.“
Über die Verbesserungen bei der EU-Rente hinaus hat die Ampel wenig zustande gebracht. Woran lag´s?
Das vorzeitige Ende der Ampel hat leider weitere Vorhaben verhindert, die bereits weit fortgeschritten waren. Letztlich lag es an fehlender Bindekraft der Verabredung aus den Sondierungsgesprächen, gemeinsam das Rentenniveau bei 48% stabilisieren zu wollen. Ich erinnere hier vor allem an das Rentenpaket II, das nicht nur bereits im Kabinett beschlossen, sondern bereits in erster Lesung im Deutschen Bundestag beraten worden war. Mit diesem Paket wollten wir dafür sorgen, dass das Rentenniveau dauerhaft gesichert wird. Alle im Bundestag vertretenen Parteien wissen, dass die gesetzlichen Renten in Deutschland nicht üppig sind.
Wie kann man als Mathematiker und Volkswirt die 48%-Rentenniveau-Linie durchsetzen wollen, ohne die Folgen für die Beitrags-Linie zu berücksichtigen? Die Belastungsgrenze durch Sozialabgaben ist doch längst erreicht.
Alterssicherungspolitik ist Verteilungspolitik: In welchem Umfang stellt eine Gesellschaft im Alter Einkommen zur Verfügung? In Deutschland sind es etwa 12,8% des Bruttoinlandsproduktes, was angesichts des hohen Anteils an Menschen im Rentenalter im Abgleich zu vergleichbaren Volkswirtschaften eher unterdurchschnittlich ist. Davon werden etwa 2,0%-Punkte für Beamtenpensionen aufgewendet. Die Ausgaben für die gesetzliche Rente liegen seit 50 Jahren stabil zwischen 9,0 und 10,0%-Punkten. Angesichts des steigenden Anteils an Älteren halte ich eine maßvolle Erhöhung dieses Anteils für vertretbar. Und eine Stabilisierung des Rentenniveaus ist notwendig, damit die Renten mit der Einkommensentwicklung Schritt halten. Denn die heute aktive Generation finanziert mit ihren Beiträgen die heutigen Renten. Sie muss sich aber auch darauf verlassen können, für die von ihnen bezahlten Beiträge im Alter ebenso eine angemessene Absicherung zu erhalten. Das ist der Kern des Generationenvertrags.
„Ich halte die Finanzierung der gesetzlichen Rente aus paritätischen Beiträgen und Bundeszuschüssen für den besseren Weg.“
Aber die Jungen müssten die Zeche ja überproportional zahlen.
Natürlich kostet Altersvorsorge Geld. Allerdings liegt seit Beginn meiner Amtszeit der Rentenbeitrag mit 18,6% deutlich unter dem, was vor 20 Jahren prognostiziert wurde. Und schon damals hielt man einen Beitragssatz von 22% bis zum Ende dieses Jahrzehnts für vertretbar. Kurios finde ich es, wenn ich letztens in einer großen deutschen Tageszeitung lese, dass eine weitere Beitragssatzsteigerung nicht mehr zumutbar ist und gleichzeitig – als Alternative – dafür geworben wird, dass Arbeitnehmer „gut 15% ihres Nettoverdienstes fürs Alter auf die Seite legen sollten“ – als Kompensation dafür, dass die gesetzliche Rente ja nicht ausreiche. Da halte ich die Finanzierung der gesetzlichen Rente aus paritätischen Beiträgen und Bundeszuschüssen für die Arbeitnehmer für den besseren Weg. Und wichtig: Der Anteil der Steuerzuschüsse kompensiert nicht fehlendes Beitragsaufkommen, sondern war immer schon Teil der Rentenfinanzierung. Er liegt heute unter dem Wert von 1889 (damals waren 33% vorgesehen) und auch unter dem Wert von 30%, den der Gesetzgeber bei Einführung der Umlagefinanzierung in 1957 für angemessen hielt. Was die Höhe der Sozialabgaben betrifft, mache ich mir große Sorgen über die Beitragsentwicklung im Bereich der Kranken- und Pflegeversicherung.
„Die Leistungen sind keinesfalls üppig. Würden sie noch gekürzt, delegitimierte sich das gesamte System.“
Damit lässt sich der demographischen Falle doch aber nicht entgehen. Bräuchten wir nicht mehr gezielte Zuwanderung von Fachkräften als die bislang ungebremste Einwanderung von Bürgergeldempfängern? Wie sollte das politisch vernünftig kanalisiert werden?
Die Mär von der ungebremsten Einwanderung in unsere Sozialversicherungssysteme wird nicht dadurch „richtiger“, dass man sie an jeder Stelle wiederholt. Die stabile Entwicklung bei den Rentenversicherungsbeiträgen verdanken wir vor allem dem Aufwuchs an Beschäftigung im letzten Jahrzehnt, der ganz wesentlich durch Zuwanderung ermöglicht wurde. Und, ja, neben einer hohen Erwerbsquote brauchen wir selbstverständlich auch die Zuwanderung von Fachkräften. Mit dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz haben wir die Voraussetzungen für die Fach- und Arbeitskräftezuwanderung geordnet und deutlich verbessert. Jetzt geht es um die Umsetzung. Vor kurzem fand dazu zum Beispiel hier in Berlin auf Einladung des BMAS der Fachkräftekongress statt. Mit den aufgezeigten Instrumenten, also einem etwas höheren Beitragssatzpfad, einer maßvollen Erhöhung des Steueranteils, der Mobilisierung von inländischen Arbeitskräften – Frauen, Ältere, Menschen mit Behinderungen – und einer weiteren Fachkräftegewinnung im Ausland, ist die weitere demographische Entwicklung durchaus abbildbar. Nochmal: Die Leistungen sind keinesfalls üppig. Würden sie noch gekürzt, delegitimierte sich das gesamte System, mit allen offenbar gravierenden Folgen.
„Die jüngsten Verbreitungszahlen sind nicht das, was wir uns erhofft hatten.“
Kommen wir zur Betriebsrente. Welche Rolle hat sie Ihrer Auffassung nach im Gesamt-Altersvorsorgesystem, welche Rolle könnte und sollte sie spielen?
Es muss der Ehrgeiz guter Alterssicherungspolitik sein, den Menschen nach dem Erwerbsleben möglichst ein auskömmliches Einkommen in Aussicht zu stellen. Hier sehe ich die entscheidende Rolle der Betriebsrente. Mit ihrem kollektiven Ansatz, am besten organisiert von den Sozialpartnern, bietet sie alle Voraussetzungen für sehr effiziente und gleichzeitig sehr sichere kapitalgedeckte Zusatzrenten, die ergänzend zur staatlichen Rente dem Ziel Lebensstandardsicherung möglichst nahekommen. Zugleich können große, aktiv gemanagte Betriebsrentenfonds anders als Formen individueller Altersvorsorge eine stabilisierende Wirkung am deutschen Kapitalmarkt entfalten.
„Die Frage ist, ob wir jetzt den Schritt hin zu obligatorischen Systemen gehen wollen.“
Nun haben bei weitem nicht alle Beschäftigten Anspruch auf eine Betriebsrente. Nach den jüngsten Zahlen ist dieser Anteil in den letzten Jahren trotz aller politischer Anstrengungen sogar wieder zurückgegangen. Wie also will und kann die Politik das ändern?
In der Tat: Die jüngsten Verbreitungszahlen, wonach knapp 52% aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten einen Betriebsrentenanspruch haben, sind nicht das, was wir uns erhofft hatten. Die weitere Verbreitung der Betriebsrente auf freiwilliger Basis besonders in Kleinbetrieben und bei Geringverdienern ist offenbar ein zäher und langwieriger Prozess. Wir sollten aber auch nicht ausblenden, was schon erreicht wurde. Zusammen mit der staatlich geförderten privaten Altersvorsorge haben mittlerweile gut 60% der Beschäftigten eine Zusatzrente. Die OECD definiert 85 Prozent Verbreitung als „Quasi-Obligatorium“. Die Frage ist, ob wir vor diesem Hintergrund jetzt den Schritt hin zu obligatorischen Systemen gehen wollen oder ob wir nicht doch weiter versuchen sollten, die Rahmenbedingungen für freiwillige Systeme zu verbessern. Ich denke, letzteres ist noch nicht ausgereizt.
Sehen Sie Chancen, dass die im Entwurf für ein Zweites BRSG vorgesehenen Maßnahmen von der neuen Regierungskoalition zumindest teilweise umgesetzt werden könnten?
Wenn ich das richtig einschätze, hatte der Entwurf eine weitgehende Unterstützung der Fachwelt. Ich darf zwei mir besonders wichtige Punkte herausgreifen. Dass sich nach der großen Koalition auch eine Ampel-Bundesregierung ausdrücklich zum Sozialpartnermodell bekannt hat und dieses behutsam und gleichzeitig zielgenau fortentwickeln wollte, spiegelt das Potenzial dieses Ansatzes wider. Das Modell hat sich in der Republik etabliert und wird sicher noch viele Freunde finden. Zweiter Punkt ist die steuerliche Förderung der Betriebsrenten von Beschäftigten mit niedrigeren Einkommen, also die sogenannte 100er-Förderung. Das ist ein starker und passgenauer Hebel, um die Betriebsrente ganz gezielt voranzubringen. Ich kann mir durchaus vorstellen, dass auch die neue Bundesregierung an diesen Themen wieder ansetzt, vor allem bei einer schwarz-roten Koalition.
„Der inhaltliche Kern der bAV, die Bindung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, würde wegschmelzen.“
Kritisiert am letzten Gesetzentwurf wurde besonders, dass Sozialpartnermodelle trotz einiger Leuchtturmprojekte offenbar nicht richtig in die Gänge kommen. Deshalb wird die reine Beitragszusage gefordert, ohne weitere Voraussetzung. Was halten Sie von dieser Überlegung?
Nichts. Die tarifvertragliche Grundlage ist kein Beiwerk, sondern gehört zum Kern von Sozialpartnermodellen. Denn es geht um das Vertrauen der Beschäftigten in eine verlässliche Altersvorsorge. Das kann man nicht ohne Weiteres außer Acht lassen. Die allgemeine reine Beitragszusage ist im Übrigen nicht ohne Grund immer wieder diskutiert, aber letztlich nie eingeführt worden. Denn dann würden sich viele Arbeitgeber, insbesondere kleinere, keine Gedanken mehr über Kosten und Effizienz machen, das würde auf die Anbieter delegiert. Der inhaltliche Kern der bAV, die Bindung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, würde wegschmelzen. In der Folge hätten wir über kurz oder lang die gleichen Qualitätsprobleme wie aktuell bei der privaten Altersvorsorge.
Also weiter der Fokus auf Sozialpartnermodelle? Oder reicht nicht auch die Zustimmung des Betriebsrates?
Sozialpartnermodelle basieren auf der Richtigkeitsgewähr von Tarifverträgen. Wenn die Sozialpartner sich zusammensetzen und eine so komplexe Materie wie die Organisation einer kapitalgedeckten, lebenslang zu zahlenden Zusatzrente übernehmen, dann kann man davon ausgehen, dass für die Beschäftigten etwas Vernünftiges dabei herauskommt. Ich habe den Eindruck, dass dieser sozialpartnerschaftliche Ansatz und seine Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit mittlerweile weitgehend akzeptiert werden. Das ist keine Materie, die ein dreiköpfiger Betriebsrat regeln sollte, abgesehen davon, dass es in Kleinbetrieben gar keinen Betriebsrat gibt.
Aber wenn das Modell in einigen Branchen partout nicht laufen sollte?
Ich bin optimistisch, dass die vielen fachlich völlig unbestrittenen Vorteile von Sozialpartnermodellen von den Beteiligten zunehmend erkannt werden. Das ist ein längerer Prozess, der aber umso nachhaltiger wirkt. Aber in der Tat: Wenn uns auch über eine mögliche Öffnung eine weitere Verbreitung der Betriebsrente nicht gelingen sollte und auch die gesetzliche Rente ihre Leistungen nicht erhöht, dann müssen wir über obligatorische Betriebsrenten sprechen.
„Wenn die Politik mehrheitlich die Notwendigkeit sieht, finden sich auch Umsetzungsmöglichkeiten.“
Die Befürchtung ist aber: Eine obligatorische Betriebsrente würde von Arbeitgebern wie Arbeitnehmern nicht mehr als attraktive Zusatzleistung, sondern eher als neues Element nettofressender Lohnnebenkosten angesehen, kombiniert mit viel und dann ja auch noch zwanghafter Bürokratie. Bedeutet das nicht schon das Ende all solcher Überlegungen?
Ein Obligatorium will zweifellos gut durchdacht sein. Ein wichtiger Aspekt wäre dabei auch das Verhältnis zu bestehenden Systemen und deren Funktion als Personalbindungsinstrument. Die Akzeptanz würde meines Erachtens eng an der konkreten Ausgestaltung eines möglichen Obligatoriums hängen. Hier sind ja durchaus Abstufungen oder auch Zwischenschritte denkbar.
Nämlich welche?
Diskutiert wird zum Beispiel ein „Geringverdiener-Obligatorium“ mit verpflichtendem Arbeitgeberbeitrag und staatlicher Förderung. In Richtung Obligatorium gehen auch Überlegungen, die Allgemeinverbindlichkeit entsprechender Tarifverträge einfacher zu ermöglichen. Hier ist also vieles denkbar. Wenn die Politik mehrheitlich die Notwendigkeit für ein bestimmtes Level an zusätzlicher Altersvorsorge sieht, dann finden sich auch entsprechende Umsetzungsmöglichkeiten. Und womöglich ergibt sich hier auch eine zusätzliche Perspektive für die Sozialpartnermodelle als „Default-Produkt“ zumindest für den gesamten Organisationsbereich der beteiligten Gewerkschaft.
„EbAV sind nicht nur Sozialeinrichtungen, sondern auch Finanzinstitutionen.“
Zum Schluss noch ein Blick über die Grenzen: Pensionskassen und Pensionsfonds in Deutschland werden zunehmend von sehr verwaltungsintensiven, man könnte auch sagen bürokratischen EU-Regelungen tangiert. Stichworte sind etwa CSRD, DORA oder die noch im Raum stehende FIDA. Wie sehen Sie diese Entwicklung, bei der das BMAS ja häufig nicht unmittelbar betroffen ist?
Das BMAS nimmt, wo das aussichtsreich ist, die spezifischen Interessen der deutschen Einrichtungen auf und bringt diese in Brüssel ein; wegen der Zuständigkeiten gehen wir dabei häufig auch den Weg über andere Ressorts, insbesondere das Finanzministerium, aber auch das Justiz- und das Wirtschaftsministerium. Dabei suchen wir die enge Abstimmung mit den nationalen Stakeholdern, insbesondere mit der aba. Im Ergebnis konnte auf diese Weise in den vergangenen Jahren einiges zugunsten der deutschen EbAV erreicht werden.
„… und dann schauen wir mal.“
Täuscht der Eindruck oder hat das etwas von Don Quichote und den Windmühlen?
Seit der Finanzkrise von 2008 schlägt die zunehmende europäische Regulierung auch auf die EbAV durch; diese sind nun einmal nicht nur betriebliche Sozialeinrichtungen, sondern zugleich auch Finanzinstitutionen. Die Notwendigkeit dieser Regulierung ist ja auch im Grundsatz unbestritten. Es geht dann immer darum, ob die Regelungen für die Pensionskassen und Pensionsfonds im Einzelnen angemessen sind und passen. Das muss immer wieder kommuniziert, diskutiert und letztlich auch ausgefochten werden; ein herausforderndes, manchmal auch mühseliges Geschäft. Ich sehe allerdings keine echte Alternative. Letzte Anmerkung dazu: Die deutschen Stakeholder haben ja, so mein Eindruck, in den letzten Jahren ihre Präsenz in Brüssel ausgebaut. Das ist der richtige Weg, der weiter beschritten werden muss.
Und am nahenden 1. April ist für Sie wirklich Schluss als StS im BMAS?
Ja, zu dem Datum erreiche ich die reguläre Altersgrenze. Und dann schauen wir mal. Zumindest will ich die neuen Freiheitsgrade des Ruhestandes nicht leichtfertig aufs Spiel setzen.
